Gemischte Verteidigungsvergaben: 5 Punkte zum EuGH-Urteil (Mara)

15. Juni 2026

Gemischte Aufträge mit Verteidigungs- oder Sicherheitsbezug nach § 104 GWB werfen in der Praxis schnell eine Grundfrage auf: Welche Richtlinie ist anzuwenden? Der EuGH hat hierzu mit Urteil vom 18.12.2025 (C-769/23 – Mara) eine wichtige Klarstellung vorgenommen. Für die kollisionsrechtliche Einordnung ist vorrangig Art. 16 RL 2014/24/EU heranzuziehen. Damit rückt der Gerichtshof von einer Lesart ab, nach der Art. 3 RL 2009/81/EG die maßgebliche Ausgangsnorm wäre. Die bisherige Spannung zwischen dem „wird gemäß“ der RL 2009/81/EG und dem „kann“ der RL 2014/24/EU löst der EuGH zugunsten des jüngeren und differenzierteren Kollisionsrahmens des Art. 16 auf. Dies schafft mehr Rechtssicherheit für öffentliche Auftraggeber. Zugleich zieht das Urteil eine klare Grenze: Eine freie Kombination einzelner, jeweils günstiger Vorschriften beider Richtlinien ist unzulässig.

Inhaltsverzeichnis

I. Worum geht es

Dem Urteil lag ein italienisches Vergabeverfahren von 2022 über Logistik- und Umschlagsleistungen für die Streitkräfte zugrunde. Erfasst waren unter anderem das Be- und Entladen, das Stapeln und Umlagern von Materialien sowie der Umschlag und die Lagerung von Munition und Explosivstoffen. Ein Teil der Leistungen betraf damit unmittelbare Militärausrüstung, andere Leistungen bezogen sich auf Waren, die zwar für die Armee bestimmt waren, aber nicht eigens für militärische Zwecke konzipiert oder angepasst waren.

Die Vergabe erfolgte nicht nach der EU-Verteidigungsrichtlinie (RL 2009/81/EG), sondern nach dem allgemeinen Vergaberecht (RL 2014/24/EU). Als Begründung führte das Ministerium an, dass die unterschiedlichen Dienstleistungen zwar objektiv trennbar, aufgrund des gleichzeitigen Frachtumschlages jedoch als ein Gesamtauftrag anzusehen seien. Der EuGH hat den Auftrag als gemischten Auftrag eingeordnet. Nach seiner Würdigung fiel nur ein Teil der betroffenen Ladungen unter den Begriff der Militärausrüstung im Sinne von Art. 1 Nr. 6 RL 2009/81/EG,

„[…] während die übrigen Ladungen Waren enthielten, die zwar für die italienische Armee bestimmt, aber nicht eigens für militärische Zwecke konzipiert oder dazu angepasst worden seien.“ (Rn.38)

Damit betraf der Auftrag sowohl Leistungen, die unter die Richtlinie 2009/81/EG fielen, als auch Leistungen, die nach der Richtlinie 2014/24/EU zu beurteilen waren. Genau daraus ergab sich die eigentliche Rechtsfrage des Verfahrens: Nach welchem Regelwerk ist ein solcher gemischter Auftrag zu vergeben? Die Vorlage betraf daneben auch Zuschlagskriterien nach Art. 67 Abs. 2 RL 2014/24/EU. Im Mittelpunkt dieses Beitrags steht jedoch die Kollisionsfrage zwischen allgemeinem Vergaberecht und Verteidigungsvergaberecht, weil gerade darin die praktische Leitentscheidung des Urteils liegt.

II. Wo lag die rechtliche Schwierigkeit

Bei gemischten Aufträgen mit Verteidigungs- oder Sicherheitsbezug stellt sich nicht nur die Frage, ob ein einheitlicher Gesamtauftrag vorliegt. Entscheidend ist vor allem, welche Richtlinie auf diesen Auftrag insgesamt anzuwenden ist. Genau an diesem Punkt treffen Art. 3 RL 2009/81 und Art. 16 RL 2014/24 aufeinander. Der EuGH beschreibt den Konflikt wie folgt

„Der jeweilige Anwendungsbereich dieser Bestimmungen weicht teilweise voneinander ab. Insbesondere sieht Art. 3 der Richtlinie 2009/81 zwar grundsätzlich eine Pflicht des öffentlichen Auftraggebers vor, diese Richtlinie auf diese gemischten Aufträge anzuwenden; indessen sieht Art. 16 der Richtlinie 2014/24 lediglich eine Möglichkeit vor, die Richtlinie 2009/81 unter bestimmten Voraussetzungen auf solche Aufträge anzuwenden.“ (Rn. 40)

Damit lag zentrale Rechtsfrage klar auf der Hand: Welche Kollisionsregel ist maßgeblich, wenn beide Richtlinien für denselben Auftrag in Betracht kommen? Während Art. 3 RL 2009/81/EG spricht eher für einen Vorrang der Verteidigungs- und Sicherheitsrichtlinie. Art. 16 RL 2014/24/EU eröffnet unter bestimmten Voraussetzungen eine Wahlmöglichkeit.

Für öffentliche Auftraggeber ist das keine bloße Detailfrage. Von der Einordnung hängt ab, welche Richtlinie insgesamt gilt, ob ein Gesamtauftrag zulässig ist und nach welchen Vorgaben das Verfahren durchzuführen ist. Genau hier setzt die praktische Bedeutung der Entscheidung des EuGH an.

III. Warum die Entscheidung praktisch wichtig ist

Der EuGH präzisiert, dass die Kollisionsregeln so zu verstehen sind, dass Auftraggeber — bei Vorliegen objektiver Gründe und ohne eine Umgehungsabsicht — eine echte Wahl haben, welche Richtlinie sie auf die Vergabe von gemischten Aufträgen als Gesamtauftrag anwenden. Die Richtlinien dürfen jedoch nicht „à la carte“ miteinander vermengt werden. Wählt der Auftraggeber die Richtlinie 2014/24/EU, muss er sie vollständig anwenden. Er darf dann nicht zusätzlich einzelne für ihn günstige Vorschriften der Richtlinie 2009/81/EG heranziehen. Gleiches gilt umgekehrt.

IV. Was hat der EuGH entschieden

Der EuGH beantwortet die Kollisionsfrage nicht nur im Ergebnis, sondern gibt öffentlichen Auftraggebern zugleich eine klare Prüfungsstruktur für die Praxis an die Hand. Die wesentlichen Aussagen lassen sich auf fünf Punkte verdichten.

1. Art. 16 RL 2014/24/EU ist der maßgebliche Kollisionsrahmen

Der EuGH stellt klar, dass Art. 16 als jüngere und detailliertere Kollisionsnorm den aktuellen gesetzgeberischen Willen abbildet und deshalb „zulasten“ von Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/81/EG vorrangig anzuwenden ist, soweit es um die Bestimmung der anwendbaren Regelung bei gemischten Vergaben mit Verteidigungs- und Sicherheitsbezug geht (Rn. 50). Das bedeutet nicht, dass die Richtlinie 2009/81/EG insgesamt "überholt" wäre. Verdrängt wird nur ihre ältere Kollisionslogik, soweit Art. 16 RL 2014/24/EU die Fallgruppe bereits eigenständig und präziser regelt.

Bei gemischten Aufträgen ist demnach primär der Art. 16 RL 2014/24/EU heranzuziehen. Art. 3 RL 2009/81/EG tritt in diesem kollisionsrechtlichen Punkt zurück, die Richtlinie 2009/81/EG bleibt im Übrigen aber maßgeblich, etwa bei Zuschlagskriterien, wenn die Verteidigungsrichtlinie als anwendbare Regelung gewählt oder zwingend einschlägig ist.

2. Wahlfreiheit nur innerhalb klare Grenzen

Auftraggeber haben bei gemischten Aufträgen eine echte, aber gebundene Wahl zwischen einer Anwendung der Richtlinie 2014/24/EU und der Richtlinie 2009/81/EG. Diese Wahl ist an Voraussetzungen geknüpft. Ein Gesamtauftrag ist nur dann zulässig, wenn hierfür objektive Gründe bestehen, insbesondere aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen. Zudem darf die Entscheidung für einen Gesamtauftrag nicht dazu dienen, die Anwendung der ansonsten einschlägigen Richtlinie zu umgehen.

3. Keine Rosinenpicken zwischen den Richtlien

Der EuGH zieht an dieser Stelle eine klare Grenze und verbietet das Rosinenpicken. Öffentliche Auftraggeber dürfen nicht einzelne für sie günstige Vorschriften aus der Vergaberichtlinie 2014/24/EU und der Verteidigungs- und Sicherheitsrichtlinie 2009/81/EG miteinander kombinieren. Wird die Vergaberichtlinie angewendet, ist sie vollständig maßgeblich. Wird die Verteidigungs- und Sicherheitsrichtlinie angewendet, gilt dasselbe. Die kollisionsrechtliche Einordnung entscheidet also nicht nur über den Einstieg, sondern darüber, welche Richtlinie für den Auftrag insgesamt gilt.

4. Bei objektiv trennbaren Teilen besteht eine echte Wahlmöglichkeit

Der Art. 16 RL 2014/24/EU differenziert zunächst, ob die verschiedenen Teile eines Auftrags objektiv trennbar sind. Ist das der Fall, können öffentliche Auftraggeber diese Teile getrennt vergeben. Entscheiden sie sich gleichwohl für einen Gesamtauftrag, kommt es auf die konkrete rechtliche Einordnung an. Soll der Gesamtauftrag der Richtlinie 2009/81/EG unterfallen, muss diese Entscheidung gegen eine getrennte Vergabe objektiv gerechtfertigt sein. Zudem darf sie nicht dazu dienen, die Anwendung der ansonsten einschlägigen Vorgaben zu umgehen.

Daneben zeigt Erwägungsgrund 13 RL 2014/24/EU, dass öffentliche Auftraggeber bei bestimmten gemischten Aufträgen auch die Anwendung der Vergaberichtlinie wählen können. Auch insoweit gilt jedoch: Die Entscheidung für einen Gesamtauftrag darf nicht missbräuchlich getroffen werden. Maßgeblich bleibt, dass der Auftraggeber sein Vorgehen sachlich begründen kann und keine Umgehungsabsicht verfolgt.

5. Bei objektiv nicht trennbaren Teilen kommt es auf die konkrete Wahl des Auftraggebers an

Sind die verschiedenen Teile eines Auftrags objektiv nicht trennbar, ist weiter zu unterscheiden. Greift Art. 346 AEUV für Elemente des Auftrags ein, kann der Auftrag außerhalb der Vergaberichtlinie vergeben werden. Greift Art. 346 AEUV hingegen nicht ein, besteht eine Wahlmöglichkeit. Der Auftraggeber kann den Auftrag dann entweder der Richtlinie 2009/81/EG oder der Richtlinie 2014/24/EU unterstellen. Gerade an diesem Punkt liegt die praktische Bedeutung der Entscheidung. Der EuGH eröffnet öffentlichen Auftraggebern damit einen Spielraum bei der Einordnung gemischter Aufträge. Dieser Spielraum ist aber nicht grenzenlos. Auch hier bleibt es dabei, dass die Wahl nicht zur Umgehung vergaberechtlicher Vorgaben genutzt werden darf.

V. Was genau meint der EuGH mit „objektiven Gründen“?

Was unter „objektiven Gründen“ zu verstehen ist, wird weder im Unionsrecht noch im nationalen Recht abschließend definiert. Gemeint sind aber jedenfalls sachlich nachvollziehbare Gründe, die es rechtfertigen, objektiv trennbare Leistungsteile nicht getrennt, sondern in einem einheitlichen Gesamtauftrag zu vergeben. In der vergaberechtlichen Diskussion werden dabei vor allem wirtschaftliche und technische Gründe genannt. Darüber hinaus können im Einzelfall auch Gesichtspunkte einer effizienten Ressourcenverwaltung auf Seiten des Auftraggebers oder des Auftragnehmers eine Rolle spielen. Nicht ausreichend ist demgegenüber ein pauschaler Hinweis auf die allgemeine Sensibilität verteidigungs- oder sicherheitsbezogener Aufträge. Erforderlich ist vielmehr eine konkrete, auf den Einzelfall bezogene Begründung, weshalb die gemeinsame Vergabe sachlich geboten ist.

VI. Was bedeutet das für die Praxis?

Für öffentliche Auftraggeber zeigt das Urteil vor allem eines: Die kollisionsrechtliche Einordnung gemischter Aufträge ist keine bloße Vorfrage, sondern prägt das gesamte weitere Verfahren. Ob Leistungen objektiv trennbar sind oder nicht, kann darüber entscheiden, welche Richtlinie anwendbar ist, ob ein Gesamtauftrag zulässig ist und welche vergaberechtlichen Vorgaben vollständig zu beachten sind.

Zur Veranschaulichung helfen zwei typische Fallkonstellationen:

Objektiv trennbare Teile: Ein Auftraggeber möchte Logistikleistungen für zivile Transporte zusammen mit spezieller Munitionslogistik (Verteidigungsbezug) in einem gemeinsamen Auftrag vergeben. Beide Teile des Auftrags wären grundsätzlich voneinander trennbar. Entscheidet sich der Auftraggeber dennoch für einen Gesamtauftrag, kommt es auf die konkrete rechtliche Einordnung an. Soll der Gesamtauftrag der Richtlinie 2009/81/EG unterfallen, muss die Entscheidung gegen eine getrennte Vergabe objektiv gerechtfertigt sein, etwa aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen. Zudem darf die Entscheidung nicht dazu dienen, die Anwendung der ansonsten einschlägigen Vorgaben zu umgehen. Wählt der Auftraggeber die Richtlinie 2014/24/EU, ist auch diese vollständig anzuwenden. Eine Vermischung beider Richtlinien ist unzulässig.
Objektiv nicht trennbare Teile: Anders liegt es, wenn zivile und militärische Elemente eines Auftrags technisch oder funktional so eng miteinander verbunden sind, dass sie nicht sinnvoll voneinander getrennt werden können. Das kann etwa bei integrierten Systemleistungen in einem Munitionsdepot der Fall sein. In dieser Konstellation ist weiter zu unterscheiden: Greift Art. 346 AEUV ein, kann der Auftrag außerhalb der Vergaberichtlinie vergeben werden. Greift Art. 346 AEUV nicht ein, besteht nach der EUGH-Entscheidung eine echte Wahlmöglichkeit. Der Auftraggeber kann den Auftrag entweder der Richtlinie 2009/81/EG oder der Richtlinie 2014/24/EZ unterstellen. Auch hier gilt jedoch: Die Entscheidung darf nicht der Umgehung vergaberechtlicher Vorgaben dienen. Zudem ist die jeweils gewählte Richtlinie den vollständig anzuwenden.

VII. Fazit

Der EuGH hat die Kollisionsfrage bei gemischten Aufträgen mit Verteidigungs- oder Sicherheitsbezug neu geordnet. Maßgeblich ist vorrangig Art. 16 RL 2014/24/EU. Damit ist zugleich klargestellt, dass Art. 3 RL 2009/81/EG nicht in jeder Konstellation die maßgebliche Ausgangsnorm ist.

Für öffentliche Auftraggeber ist das von Bedeutung, da die Entscheidung zeigt, dass die Wahl der anwendbaren Richtlinie nicht frei, sondern an klare Voraussetzungen geknüpft ist. Insbesondere ist entscheidend, ob die verschiedenen Teile des Auftrags objektiv trennbar sind, ob ein Gesamtauftrag sachlich gerechtfertigt ist und ob eine Umgehung vergaberechtlicher Vorgaben ausscheidet.

Ebenso deutlich zieht der EuGH eine zweite Grenze: Ein Rosinenpicken zwischen beiden Richtlinien ist unzulässig. Die kollisionsrechtliche Einordnung legt fest, welche Richtlinie für den Auftrag insgesamt gilt. Das schafft mehr Klarheit für öffentliche Auftraggeber, setzt der Anwendung beider Richtlinien aber zugleich klare Grenzen.

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