Doppelvergabe im Vergaberecht: Wann Rahmenvereinbarungen sperren und wann daneben neu vergeben werden darf

31. März 2026

Besteht bereits eine Rahmenvereinbarung (im Folgenden auch "Rahmenvertrag" genannt) und entsteht später ein neuer, funktional verwandter Bedarf, stellt sich in der Praxis schnell eine zentrale vergaberechtliche Frage: Ist der öffentliche Auftraggeber an die bestehende Abrufstruktur gebunden oder darf er daneben neu vergeben?

Die Frage ist keineswegs nur theoretisch. Gerade bei technisch komplexen, modular aufgebauten oder fortentwicklungsfähigen Leistungen stellt sich häufig erst im laufenden Vertragsverhältnis heraus, dass zusätzlicher oder veränderter Bedarf entsteht. Besonders deutlich zeigt sich das im IT-Bereich: Neue Module, Zusatzanwendungen oder spezialisierte Softwarelösungen weisen oft in Teilbereichen Überschneidungen mit bereits bestehenden Vertragsstrukturen auf.

Ein ausdrücklich normiertes, generelles Doppelvergabe-Verbot enthält die Vergabeverordnung (VgV) nicht. Daraus folgt aber nicht, dass parallele Beschaffungsstrukturen ohne Weiteres zulässig wären. Die Rechtsprechung zeigt seit Jahren, dass rahmenvertragliche Doppelstrukturen für denselben oder weitgehend deckungsgleichen funktionalen Bedarf vergaberechtlich hochriskant sein können. Maßgeblich ist dabei nicht eine einzelne Vorschrift, sondern das Zusammenspiel der zentralen Spielregeln des Vergaberechts: insbesondere das Missbrauchsverbot für Rahmenvereinbarungen (§ 21 VgV), die allgemeinen Wettbewerbsgrundsätze (§ 97 GWB) und die zugrundeliegenden EU-Richtlinien (Art. 33 RL 2014/24/EU).

Die eigentliche Schwierigkeit liegt daher nicht in der Benennung des Maßstabs, sondern in seiner Anwendung: Wann liegt noch eine zulässige ergänzende Beschaffung vor und wann beginnt eine unzulässige Doppelstruktur?

Inhalt

Rahmenvereinbarungen sind flexibel, aber nicht grenzenlos

Rahmenvereinbarungen sind nach § 103 Abs. 5 GWB Verträge, die die Bedingungen für künftige Einzelaufträge festlegen, insbesondere Preise und Mengen. Sie dienen dazu, wiederkehrende Bedarfe zu bündeln und die Beschaffung zu standardisieren und zu vereinfachen.

§ 21 VgV konkretisiert dieses Instrument. Einzelaufträge dürfen danach nur zwischen den im Vergabeverfahren benannten Auftraggebern und den Rahmenvertragspartnern geschlossen werden. Außerdem dürfen Abrufe nicht zu wesentlichen Änderungen der festgelegten Bedingungen der Rahmenvereinbarung führen. Hinzu tritt das Missbrauchsverbot des § 21 Abs. 1 Satz 3 VgV. Rahmenvereinbarungen dürfen also nicht in einer Weise eingesetzt werden, die den Wettbewerb behindert, einschränkt oder verfälscht.

Auch unionsrechtlich ist der Maßstab einleuchtend: Erwägungsgrund 61 der Richtlinie 2014/24/EU verdeutlicht, dass Rahmenvereinbarungen weder missbräuchlich noch wettbewerbsverzerrend eingesetzt werden dürfen. Ergänzend treten die vergaberechtlichen Grundprinzipien des § 97 GWB hinzu, insbesondere Wettbewerb, Transparenz, Verhältnismäßigkeit und Wirtschaftlichkeit.

Damit ist der rechtliche Rahmen abgesteckt. Offen bleibt jedoch die wichtige Praxisfrage: Welche Folgen hat ein bestehender Rahmenvertrag für spätere, funktional ähnliche Beschaffungen?

Doppelvergabe von Rahmenvereinbarungen

Vergleichsweise klar ist die Lage, wenn neben einer bestehenden Rahmenvereinbarung eine weitere Rahmenvereinbarung über denselben oder weitgehend deckungsgleichen Beschaffungsgegenstand abgeschlossen werden soll. In solchen Fällen spricht viel dafür, dass eine unzulässige Doppelstruktur entsteht.

Das OLG Düsseldorf (Beschl. vom 25.08.2014 – VII-Verg 23/13) hat bereits auf Grundlage der alten Rechtslage deutlich gemacht, dass parallele Abrufmöglichkeiten für denselben Bedarf gegen den Wettbewerbsgrundsatz verstoßen. Hierzu ist aber anzumerken, dass die Sperrwirkung von Rahmenverträgen nach altem Recht noch ausdrücklich in § 4 EG Abs. 1 Satz 3 VOL/A geregelt war. In der heutigen VgV fehlt eine solche eindeutige Vorgabe. Gleichwohl spricht viel dafür, dass die Sperrwirkung in der Sache fortbesteht: zum einen über das Missbrauchsverbot gem. § 21 Abs. 1 S. 3 VgV, zum anderen über das geschlossene System der Rahmenvereinbarung (§ 21 Abs. 2 S. 2 VgV), das durch parallele Vergaben nicht ausgehöhlt werden darf. Teilweise wird die Sperrwirkung außerdem auf den vertragsrechtlichen Grundsatz von Treu und Glauben gestützt.

Vollständig geklärt ist die Frage nach dem Fortbestand der Sperrwirkung unter neuem Recht gleichwohl nicht. Die Vergabekammer des Bundes hat in einer Entscheidung aus dem Jahr 2022 hervorgehoben, dass die frühere ausdrückliche Regelung in die heutige VgV nicht übernommen wurde:

"In die 2016 in Kraft getretene VgV wurde diese Regelung in § 21 VgV gerade nicht übernommen, ebenso wenig in § 4a VOB/A-EU; viel mehr gilt seither das allgemein formulierte Missbrauchsverbot von Rahmenvereinbarungen, dem ein Verbot einer derartigen Doppelvergabe somit gerade nicht per se zu entnehmen ist."

- Vergabekammer des Bundes, Beschl. vom 28.09.2022 – VK2-86/22

Die Vergabekammer Berlin hat hingegen schon 2019 betont, dass derartige Doppelstrukturen strengen Maßstäben unterliegen:

"Dies verstößt gegen die Grundsätze der Diskriminierungsfreiheit, der Transparenz und des Gebots des fairen Wettbewerbs sowie gegen das Missbrauchsverbot nach § 21 Abs. 1 S. 3 VgV."

- Vergabekammer Berlin, Beschl. vom 13.09.2019 – B 1-13/19

Auch die Kommentarliteratur (z. B. Ziekow/Völlink/Kraus, VgV, 5. Aufl. 2024, § 21 Rn. 11) bewertet parallele Rahmenstrukturen für denselben funktionalen Bedarf überwiegend kritisch. Entscheidend ist dabei nicht die formale Bezeichnung der Leistung. Es genügt also nicht, auf andere Produktnamen, eine andere technische Architektur oder einen anderen Anbieter zu verweisen. Maßgeblich ist vielmehr, ob wirtschaftlich und funktional betrachtet derselbe Bedarf abgedeckt wird oder eine zweite Abrufplattform für identische Zwecke entsteht.

Gerade im IT-Bereich ist diese Abgrenzung besonders sensibel. Unterschiedliche Systeme können im Ergebnis die gleiche Funktion erfüllen. Wo das der Fall ist, steigt das Risiko einer vergaberechtlich unzulässigen Doppelvergabe deutlich.

Einzelaufträge außerhalb eines bestehenden Rahmenvertrags

Weniger eindeutig ist die Lage, wenn nicht eine zweite Rahmenvereinbarung, sondern "nur" ein einzelner Auftrag außerhalb eines bestehenden Rahmenvertrages vergeben werden soll.

Muss der Auftraggeber zwingend aus dem laufenden Rahmenvertrag abrufen? Die kurze Antwort lautet: Nein, eine absolute und starre Abrufpflicht lässt sich der heutigen Vergabeverordnung nicht entnehmen. In älterer Rechtsprechung und Literatur wurden allerdings weitergehende Bindungswirkungen vertreten. So hat etwa das OLG Jena (Beschl. v. 22.08.2011 – 9 Verg 2/11) für die damalige Rechtslage betont, dass ein Abschlusszwang des Unternehmers und eine entsprechende Bindung der Vergabestelle nicht ohne Weiteres verneint werden können. Diese pauschale Sperrwirkung hat sich unter der heutigen VgV jedoch in dieser Strenge nicht durchgesetzt.

Gleichzeitig ist die aktuelle vergaberechtliche Bewertung keineswegs einheitlich. In der Spruchpraxis und Literatur lassen sich vereinfacht zwei Richtungen unterscheiden:

Die großzügige Linie: Eine Auffassung hält Einzelaufträge außerhalb der bestehenden Rahmenvereinbarung grundsätzlich für zulässig, solange der Rahmenvertrag dadurch faktisch nicht ausgehöhlt wird und "leerläuft" (vgl. VK Rheinland, Beschl. v. 23.06.2020 – VK 15/20-K; Pünder/Schellenberg, Vergaberecht, § 21 VgV Rn. 96).
Die restriktive Linie: Die Gegenauffassung verlangt stets einen objektiv sachlichen Grund, wenn am Rahmenvertrag "vorbei" bestellt werden soll (vgl. etwa MüKoEuWettbR/Mädler, VgV § 21 Rn. 21-23).

Was bedeutet das für die Beschaffungspraxis?

Wer als Vergabestelle möglichst vergabekonform agieren will, sollte sich in der Praxis regelmäßig an der strengeren, restriktiveren Linie orientieren. Das heißt: Auftraggeber dürfen funktional vergleichbare Leistungen nicht beliebig extern beschaffen, denn zwischen „keiner starren Abrufpflicht“ und „völlig freier externer Vergabe“ besteht ein erheblicher Unterschied.

Wer extern vergibt, muss objektive und sachliche Gründe vorweisen können. Einzelvergaben neben einem bestehenden Rahmenvertrag kommen insbesondere dann in Betracht, wenn:

sich der Bedarf qualitativ spürbar verändert hat,
neue technische oder regulatorische Anforderungen hinzugetreten sind,
die bestehende Lösung (etwa durch neue Lizenzmodelle) objektiv unwirtschaftlich geworden ist oder
der bisherige Rahmenvertragspartner die konkrete Leistung nicht oder nicht sachgerecht erbringen kann.

Diese Gründe müssen jedoch auf gut dokumentierte Erwägungen im Vergabevermerk gestützt werden, um Missbrauchs- und Nachprüfungsrisiken effektiv zu reduzieren.

Im IT-Bereich entscheidet die Funktion, nicht der Produktname

Besonders anschaulich wird die Problematik bei IT-Beschaffungen. Dort entstehen neue Bedarfe häufig nicht in Form einer vollständig neuen Systemlandschaft, sondern als Erweiterung, Ergänzung oder Teilsubstitution bestehender Anwendungen.

Eine neue Softwarelösung kann technisch eigenständig sein und dennoch funktional Leistungen abbilden, die bereits Gegenstand eines laufenden Rahmenvertrages sind. Der bloße Hinweis auf eine andere Produktbezeichnung, eine andere Benutzeroberfläche oder eine andere Anbieterstruktur reicht deshalb regelmäßig nicht aus, um vergaberechtlich von einem vollständig neuen Beschaffungsgegenstand auszugehen.

Entscheidend ist vielmehr die funktionale und wirtschaftliche Betrachtung: Deckt die neue Lösung einen tatsächlich zusätzlichen Bedarf, oder werden in Teilbereichen Leistungen ersetzt oder dupliziert, die bereits rahmenvertraglich gebunden sind? Je näher die funktionale Überschneidung, desto höher das vergaberechtliche Risiko.

Praxisfall: Neue Softwarelösung mit Teilüberschneidungen

Die Problematik lässt sich an einer typischen Konstellation verdeutlichen. Ein öffentlicher Auftraggeber verfügt im IT-Bereich über einen laufenden Rahmenvertrag zum Betrieb und zur Weiterentwicklung eines zentralen Dokumentenmanagementsystems (DMS). Diese Anwendung ist ein wesentlicher Bestandteil der digitalen Infrastruktur und umfasst neben einer Basiskomponente der elektronischen Aktenführung mehrere Zusatzmodule, etwa zur Nutzerverwaltung, Datenspeicherung, Rechteverwaltung und allgemeinen Workflow-Steuerung.

Im Rahmen einer Digitalisierungsstrategie entsteht später zusätzlicher Bedarf an einer spezialisierten Projektmanagement-Software, die komplexe Planungsprozesse in einzelnen Fachabteilungen (z. B. im Bauamt oder in der IT) optimieren soll. Die neue Lösung wird als eigenständiges Produkt am Markt angeboten und umfasst Funktionen zur strukturierten Aufgabenverwaltung, zur Bearbeitung digitaler Projektvorgänge und zur internen Kommunikation innerhalb der Projektteams.

Einzelne dieser Funktionen weisen sachliche Berührungspunkte mit Modulen des bestehenden Rahmenvertrages auf: Sowohl das DMS als auch das Projekt-Tool bieten beispielsweise eigene Dateiablagen und Chat-Funktionen an. Zwar unterscheiden sich technische Architektur und Anbieterstruktur, funktional können jedoch teilweise vergleichbare Leistungen betroffen sein. Vergaberechtlich entscheidend ist dann nicht die formale Eigenständigkeit des Produkts. Maßgeblich ist vielmehr, ob die neue Lösung lediglich einen ergänzenden Bedarf deckt oder ob sie in Teilbereichen bereits vertraglich gebundene Leistungen ersetzt oder dupliziert.

Vor diesem Hintergrund stellen sich zwei zentrale Prüfungsfragen:

Würde eine zusätzliche Rahmenvereinbarung für die neue Projektmanagement-Software faktisch eine zweite Beschaffungsstruktur für einen bereits abgedeckten Teilbedarf (wie die digitale Dateiablage) schaffen?
Würde eine Einzelvergabe dazu führen, dass der bestehende DMS-Rahmenvertrag vollständig oder in einzelnen Leistungsbestandteilen wirtschaftlich leerläuft, weil funktional vergleichbare Leistungen künftig außerhalb des Rahmenvertrags bezogen werden?

Soweit eine funktionale (Teil-)Identität besteht, ist besondere Zurückhaltung geboten. Eine parallele Rahmenvereinbarung für wirtschaftlich vergleichbare IT-Leistungen wird in solchen Konstellationen regelmäßig nur schwer vertretbar sein. Eine Einzelvergabe kann demgegenüber eher in Betracht kommen, setzt aber voraus, dass ein tragfähiger sachlicher Grund besteht und die funktionale Abgrenzung trennscharf vorgenommen wird.

In der Praxis erfordert diese Konstellation häufig, einzelne Module aus dem neuen Projekt-Tool herauszulösen. Dies gelingt beispielsweise:

Technisch: Die eigene Dokumentenablage im Projekt-Tool wird deaktiviert und stattdessen kommt eine direkte Schnittstelle zum bestehenden DMS zum Einsatz.
Organisatorisch: Die Einsatzbereiche der neuen Software werden strikt auf die definierten Projektgruppen beschränkt, um eine flächendeckende parallele Nutzung zu verhindern.
Schnittstellenbasiert: Der Datenaustausch wird so ausgestaltet, dass keine wirtschaftliche Doppelstruktur in funktionaler und/oder technischer Hinsicht entsteht.

Wird eine solche notwendige Abgrenzung unterlassen, steigt das Risiko erheblich, dass die neue Beschaffung als unzulässige Umgehung des bestehenden Rahmenvertrages gewertet wird.

Dokumentation entscheidet oft über die Belastbarkeit

In einem Nachprüfungsverfahren entscheidet sich die rechtliche Bewertung solcher Konstellationen häufig nicht nur an der materiellen Rechtslage, sondern an der Qualität der Dokumentation.

§ 8 VgV verpflichtet öffentliche Auftraggeber zur Erstellung eines Vergabevermerks. Auch wenn die Anforderungen bei Abrufen aus Rahmenvereinbarungen im Einzelfall reduziert sein können, empfiehlt sich bei strukturell sensiblen Konstellationen eine vertiefte und nachvollziehbare Begründung. Dokumentiert werden sollten insbesondere die funktionale Analyse des Bedarfs, die Reichweite des bestehenden Rahmenvertrags, die Prüfung einer möglichen Sperrwirkung, wirtschaftliche Erwägungen, die konkreten sachlichen Gründe für eine externe Vergabe sowie die vorgenommenen Abgrenzungsmaßnahmen.

Fazit

Eine starre und ausnahmslose Selbstbindung an bestehende Rahmenverträge besteht nach überwiegender Auffassung nicht. Ebenso wenig ist es aber vergaberechtlich unbedenklich, für denselben funktionalen Bedarf parallele Beschaffungsstrukturen aufzubauen. Der rechtliche Maßstab ergibt sich aus dem Missbrauchsverbot des § 21 VgV im Lichte der Grundsätze nach § 97 GWB. Ausschlaggebend ist stets eine funktionale und wirtschaftliche Betrachtung des konkreten Bedarfs. Nicht die formale Leistungsbezeichnung, sondern die tatsächliche Bedarfsdeckung steht im Mittelpunkt.

Öffentliche Auftraggeber sind daher gut beraten, neue Beschaffungen neben bestehenden Rahmenvereinbarungen nicht vorschnell als unproblematisch einzuordnen. Je größer die funktionale Nähe zur bestehenden Rahmenvertragsstruktur, desto höher die rechtlichen Stolpersteine. Wer hier vorausschauend planen und umsetzen will, braucht vor allem drei Dinge: eine fundierte Bedarfsanalyse, eine nachvollziehbare funktionale Abgrenzung und eine sorgfältige Dokumentation.

Noch Fragen? Sie möchten prüfen lassen, ob eine bestehende Rahmenvereinbarung eine neue Beschaffung sperrt oder ob eine externe Vergabe rechtlich begründet werden kann? Wir unterstützen öffentliche Auftraggeber und Unternehmen gerne bei der vergaberechtlichen Bewertung, der Risikoeinordnung und der Dokumentation. Nutzen Sie unser Kontaktformular oder rufen Sie uns an.

Hinweis: Dieser Blogbeitrag ersetzt selbstverständlich keine Rechtsberatung.